marginalisering og eksklusion
policy og rationaler
resultater og konsekvenser
…den arbejdsløse blev ikke længere jaget bort eller straffet; han blev taget i varetægt på nationens regning, men til prisen af sin personlige frihed. Mellem ham og samfundet opstod der et underforstået system af forpligtelser: Han havde ret til underhold, men han måtte acceptere de fysiske og moralske indskrænkninger, som indespærringen betød.(Foucault i Madness and Civilisation1)
1 Indholdsfortegnelse
2 Indledning
2.1 Formål
2.2 Disposition
3 Teoretisk afsæt
3.1 Begreber i et integralt system
3.2 Arbejdsbegrebets indhold
3.3 Arbejdsmarkedet som integralt system
3.4 Samfundet som integralt system
3.5 Analyseproblemer
4 Arbejdsmarkedet
4.1 Arbejdsmarkedspolitikkens interessefelter
4.2 Arbejdsmarkedspolitik frem til reformerne
4.2.1 Implementering og beslutningsproces
4.2.2 Halvfjerdsernes arbejdsmarkedspolitik
4.2.3 Firsernes og starthalvfemsernes arbejdsmarkedspolitik
4.2.4 Strukturproblemer og flaskehalse
4.2.5 Samfundsøkonomi og politikkens legitimitet
4.2.6 Sammenfatning
5 Arbejdsmarkedsreformerne
5.1 Zeuthen-udvalget (udredningsudvalget)
5.2 Arbejdsmarkedet under forvandling
5.2.1 Genoptjening af dagpengeret
5.2.2 Arbejdsformidlingerne
5.2.3 Decentralisering
5.2.4 Aktivering
5.2.5 Ret, pligt og rådighed
6 Diskussion
6.1 Mål og midler i reformen
6.2 Ændring i rationaler, fokus og problemsyn
6.3 Marginalisering og eksklusion
6.4 Samfundsintegrationen
6.5 Sammenfatning
7 Konklusion
7.1 Sammenfatning
7.2 Perspektivering
8 Litteraturoversigt
2 Indledning
(Aflevering ved politologisk introduktionskursus, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet. Vejleder: Palle Svensson).
Arbejdsløsheden manifesterede sig som problem under den første oliekrise i 1974. Det var første gang siden krisen i trediverne, hvor ledigheden havde haft meget negative samfundsmæssige konsekvenser bl.a. signifikant dødelighed for de ledige. Men siden trediverne var kvinderne kommet ud på arbejdsmarkedet, velfærdssamfundet havde konsolideret sig og uddannelsesniveauet var forbedret.
Konsekvenserne i halvfjerdserne og starten af firserne var ikke så fatale som 40 år tidligere – hele familier gik ikke længere rabundus og blev syge af under- og fejlernæring, blot fordi faders indtægt forsvandt. Den ledige blev ikke længere syg af at være arbejdsløs (Mørkeberg 1985:13,20).
Men gennem firserne steg langtidsledigheden, og opmærksomheden på dens mulige samfundsmarginaliserende og samfundsudstødende konsekvenser blev skærpet (Møller 1995a:115; Møller1995b:4-5; Christoffersen 1995:7-9; Andersen 1996:8ff). Samtidig steg opmærksomheden på langtidsledighedens samfundsøkonomiske konsekvenser (Zeuthen-udvalget 1992:1-12).
Fra økonomisk hold blev, og bliver, der stillet krav om strukturreformer så arbejdsløsheden ikke resulterer i lønpres, dårlig konkurrenceevne, inflation og stigende offentlige udgifter. Fra andet hold er det blevet påpeget at ledighed er sammenfaldende med forøget sygelighed (Dansk Statistik 1996:5-19), social marginalisering (Rantakeisu et al. 1997) og udstødning (DIKE 1996;1997).
I januar 1994 trådte arbejdsmarkedsreform 1 i kraft og markerede et skift i fokus i arbejdsmarkedspolitikken (Arbejdsministeriet 1996:9). Reformen er siden blevet fuldt af en 2’er i forbindelse med finansloven for 1996 og en 3’er i forbindelse med finansloven for 1999.
2.1 Formål
Opgaven vil undersøge hvori skiftet i arbejdsmarkedspolitikken består, og hvilken indflydelse det har haft for marginaliseringen og eksklusionen på arbejdsmarkedet.
Udgangspunktet er, at er marginaliseringen er faldet. Men hvad er der sket med udstødningen? Arbejdsmarkedsreformens mål og midler belyses og diskuteres.
Sekundært vil opgaven diskutere den lediges mulighed for samfundsintegration.
Som teoretisk afsæt defineres først marginaliseringsbegreberne, og sammenhængen mellem arbejdsmarked og samfund belyses.
2.2 Disposition
Først præciseres begreberne inklusion, eksklusion, marginalisering og integration til brug i opgaven. Efterfølgende diskuteres sammenhængen mellem arbejdsmarkeds-marginalisering og samfundsmarginalisering teoretisk, og analysens kompleksitet understreges.
Dernæst redegøres for og diskuteres udviklingen af arbejdsmarkedspolitikken fra starten af halvfjerdserne og frem til den første reform i 1994. Det konkluderes at arbejdsmarkedspolitikkens hovedrationale var at ”røre rundt i gryden” og sikre flest mulige inklusion på arbejdsmarkedet.
Dernæst præsenteres de to første arbejdsmarkedsreformers mål: 1) nedsættelses af strukturarbejdsløsheden, 2) aktivering af de ledige og 3) nedsættelse af marginaliseringen, samt arbejdsmarkedsreformens midler og indhold ifølge regeringens folder: Arbejdsmarkedet under forvandling. Afsnittet indledes med Zeuthen-udvalgets konklusioner. Der konkluderes ikke selvstændigt på dette afsnit.
Dernæst diskuteres reformens mål og midler i forhold til de resultater, der indtil nu har kunnet konstateres. Og der konkluderes i forhold til arbejdsmarkedspolitikkens rationale, fokus og problemstilling.
Afslutningsvis diskuteres kort samfundsintegration i forhold til opgavens konklusioner.
3 Teoretisk afsæt
I dette afsnit præciseres begreberne inklusion, eksklusion, marginalisering og integration til brug i opgaven. Dernæst beskrives arbejdets normative, mønstersættende, socialiserende og finansierende indhold. Efterfølgende diskuteres den teoretiske sammenhæng mellem arbejdsmarkedsmarginalisering og samfundsmarginalisering. Endelig problematiseres analysens kompleksitet i.e. de kausale sammenhænge mellem ledighed og de sameksisterende sociale begivenheder.
3.1 Begreber i et integralt system
Marginalitet er en grænsetilstand til eksklusion. Marginalitet tilhører det integrerede. Som marginen på papiret er del af papiret, den del, der tilgrænser ikkepapiret, er det marginaliserede del af det integrerede, den del, der tilgrænser det eksklusive. Der bliver således to grænser: En fatal mellem inklusion og eksklusion og en mere flydende mellem inklusion og marginalitet. Den første defineres af systemets tilgængelighed overfor omverdenen, den anden grænse defineres af systemets indre mobilitet og integrerende aktivitet.
Afstanden mellem de to grænser er udtryk for systemets fleksibilitet. I et lukket system (forening) er afstanden således lille, i et åbent system (menneskeheden) er afstanden stor.
I resten af teoriafsnittet aktiveres dette begrebsapparat på arbejdsmarkedspolitikken og bruges efterfølgende i beskrivelsen af arbejdsmarkedspolitikken og senere igen i diskussionsafsnittet.
3.2 Arbejdsbegrebets indhold
”As Pierre Bourdieu has pointed out, work is not simply a means of making a living and supporting one’s family. It also constitutes the framework for daily behavior and patterns of interaction bacause of the disciplines and regularities it imposes. (Wilson 1996:243)
Ud over at være indtægtskilde er arbejdet mønstersættende i hverdagen. Børnene skal afleveres tidligt, måske kan der købes ind i frokostpausen, lørdag formiddag kører hele familien i Bilka og søndagen henlægges til Marselisborg skov. Arbejdet strukturerer dagligdagen og bliver som sådan både bestemmende og frigørende.
Samtidig har arbejdslivet en socialiserende effekt. Både i form af firmaudflugter, firmaidræt, firmafrokoster etc., og i form af det daglige fællesskab med ligesindede og ligeværdige kollegaer. Med det sidste menes, at de ansatte er i samme branche, har samme arbejdsgiver og måske endda samme uddannelse.
Endelig har arbejde en vigtig normativ karakter i samfundet. At have et arbejde er velset, ikke at have et arbejde er ildeset. Faktisk mener mange, at de ledige blot er arbejdssky og dovne. Op imod en tredjedel af den danske befolkning har et negativ syn på de arbejdsløse (Rantekeisu et. al. 1997:13).
3.3 Arbejdsmarkedet som integralt system
Med arbejdsmarkedet forstås hele det felt, som udgøres af private og offentlige arbejdsgivere, beskæftigede og ledige arbejdstagere. Med arbejdsmarkedet forstås ikke aktiveringsansættelser og andre tilsvarende jobtyper.
Sålænge der er arbejde til alle, er grænsen mellem inklusion og eksklusion givet ved et ansættelsesbevis. I det tilfælde er afstanden mellem inklusion og eksklusion minimal, til gengæld er systemet tilgængeligt for alle. Problemet opstår, når der er overskud af arbejdskraft. Her opstår en position mellem inklusion og eksklusion, nemlig marginalisering, og dennes to grænser skal derfor findes eller defineres, om man vil.
Det er blevet gjort på forskellig vis, men oftest som en nærmere defineret grad af ledighed. M.a.o. hvis man er beskæftiget i mere end et vist antal måneder om året, er man inkluderet i ( integreret på) arbejdsmarkedet. Hvis man er beskæftiget i mindre end dette antal måneder, er man marginaliseret på arbejdsmarkedet. Hvis man ikke står til rådighed, er man ekskluderet (Andersen 1996:8; Christoffersen 1995:7; Møller 1995:118).
3.4 Samfundet som integralt system
Hvor det på arbejdsmarkedet er muligt at udpege en enkelt faktor som inklusions- og integrationsfaktor, i.e. selve arbejdet, er det straks mere kompliceret i forhold til samfundet. Blandt væsentlige faktorer skal nævnes familie, uddannelse, sprog, tro og fælles medier. Men især arbejdet er kritisk:
Sociologically, it is a truism that work has been the most critical institution with regard to the integration of individuals, groups and classes in society. (Møller 1995a:115)
Det vil sige, at arbejdsmarkedsmarginalisering implicerer en fare for samfundseksklusion, som skal (og kan (Andersen 1996)) imødekommes af de øvrige samfundsintegrerende faktorer.
Samfundsmæssig eksklusion implicerer to problemer. I forhold til samfundets stabilitet er det en trussel, hvis eksklusionen bliver for omfattende. I forhold til et demokratisk ideal om politisk lighed, er det et moralsk og legitimt problem.
3.5 Analyseproblemer
Når man skal analysere arbejdsmarkedspolitikkens konsekvenser og dens implikationer for samfundsintegrationen, er der flere komplekse faktorer, som forstyrrer. Her skal blot nævnes tre.
– Personlige ressourcer, de givne omstændigheder og marginalisering på arbejdsmarkedet er så indbyrdes forbundne, at det er slemt svært at påvise en kausalitet (Christoffersen 1995:9). Konkret er problemet, at man ikke kan sige om ledige er syge, fordi de er ledige, eller om de er ledige, fordi de er syge.
– Social marginalisering og arbejdsmarkedsmarginalisering er, jævnfør afsnittet om arbejdsbegrebet, ligeledes så snævert forbundne, at det ene ikke kan adskilles tidsmæssigt det andet.
– I forhold til arbejdsmarkedet er der tre væsentlige faktorer, som er værd at analysere, nemlig lovgivningen, erhvervslivet og arbejdsstyrken. Alle tre ændrer sig over tid og har betydning for problematikken.
4 Arbejdsmarkedet
I dette afsnit redegøres for og diskuteres udviklingen af arbejdsmarkedspolitikken fra starten af halvfjerdserne og frem til reformen i 1994. Herunder omtales strukturproblemerne og velfærdsstatens legitimitetskrise.
Det konkluderes, at arbejdsmarkedspolitikkens hovedrationale har været at ”røre rundt i gryden” og sikre flest mulige inklusion på arbejdsmarkedet.
Fremstillingen undersøger kun arbejdsmarkedspolitikken og antager derfor at erhvervslivet og arbejdsstyrken er statiske størrelser.
4.1 Arbejdsmarkedspolitikkens interessefelter
Det muligt at afdække en række forskellige interesser og krav, der har gjort og gør sig gældende når, politikken skal formuleres.
For det første er der de lediges[2] interesse i at få et arbejde, og hvis det ikke kan lade sig gøre, at kunne fortsætte et normalt liv socialt som økonomisk på trods af arbejdsløsheden.
For det andet er der erhvervslivets interesse i, at arbejdsstyrken er tilpasset de aktuelle behov. Både så lønnen ikke presses, og så der ikke er mangel på arbejdskraft.
For det tredje er der statens interesse i, at ledigheden ikke bliver for omkostningsfuld i form af (i) overførselsindkomster (ii) flaskehalse på arbejdsmarkedet (iii) stigning i social eksklusion med efterfølgende varig offentlig forsørgelse, hospitalsindlæggelse, kriminalitet etc.
For det fjerde og omfattende de tre første er der samfundets interesse i, at alle de tre førstnævnte interesser er i balance. De enkelte interessenter har følgelig to interesser. En, der er afgjort af deres position i samfundet, og en anden, der er afgjort af deres (stats)borgerskab.
4.2 Arbejdsmarkedspolitik frem til reformerne
4.2.1 Implementering og beslutningsproces
Septemberforliget mellem arbejdsmarkedets parter fra 1899 udgør hjørnestenen i den danske arbejdsmarkedmodel (Dhyrbye 1997) og siden er arbejdsmarkedspolitikken blevet til i et snævert samarbejde mellem lønmodtagerorganisationer, arbejdsgiverorganisationer og regering.
Det er et mønster, der går igen i implementeringen af lovgivningen, hvor dele af administrationen er lagt ud til A-kasserne, der er strukturelt stramt forbundne med fagforeningerne. Den regionalpolitiske styring er lagt ud til korporativt besatte arbejdsmarkedsråd. Og de amtslige arbejdsformidlinger repræsenterer på samme tid det offentlige, erhvervslivet og den ledige.
Arbejdsmarkedspolitikken frem til reformerne bar præg af, at den oprindelige lovgivning var fra før, arbejdsløsheden blev et problem. Derfor har ændringerne ofte haft karakter af tilpasninger og småforsøg. Samtidig var der indtil Zeuthen-udvalgets nedsættelse aldrig blevet gennemført en omfattende og systematisk undersøgelse af arbejdsmarkedet og arbejdmarkedsstrukturen, endsige af den samlede arbejdsmarkedspolitiks effekt (Zeuthen-udvalget 7-12).
4.2.2 Halvfjerdsernes arbejdsmarkedspolitik
Da arbejdsløsheden første gang begyndte at vise sit ansigt omkring oliekrisen i 1974 ansås den for et midlertidigt og forbigående fænomen (Lind 1996). Sidst man havde haft arbejdsløshed af betydning var i trediverne, og her havde de sundhedsmæssige konsekvenser for de ledige været fatale (Mørkeberg 1985:13). Derfor skulle lovgivningen sikre den ledige økonomisk fundament. Lovgivningens fortsæt var at fastholde den lediges dagpengeret, og at give dagpengeret til de, der ikke havde den via aktiveringsordninger med dagpengeretsopnåelse (Lind 1996; Zeuthen-udvalget 1992:11; Arbejdsministeriet 1996:9).
Arbejdsstyrken udgjordes af de beskæftigede og de forsikrede ledige. På sin vis havde man et etstrenget arbejdsmarkedssystem. For de, der kunne magte en aktivering af kortere varighed, var det sociale system afsats til det forsikrede system.
Arbejdsmarkedet som system var tilgængeligt i høj grad. Marginaliseringen var endnu ikke udtalt, og man var nærmest 100% sikret mod eksklusion.
4.2.3 Firsernes og starthalvfemsernes arbejdsmarkedspolitik
I slutningen af halvfjerdserne, starten af firserne blev det imidlertid klart, at arbejdsløsheden ikke var forbigående. Man søgte derfor at reducere arbejdsstyrken ved bl.a. efterlønsordninger, og man forsøgte at skabe flere arbejdspladser i det offentlige (Lind 1996).
Arbejdsstyrken var dog i kraftig vækst og indsatsen var ikke fyldestgørende (Zeuthen-udvalget 1992:4). Under den korte, men kraftige højkonjunktur i midtfirserne skiftede man strategi og søgte at hjælpe erhvervslivet til at ansætte flere. Arbejdsløsheden faldt kortvarigt, men steg herefter. Herefter var policyen en tilpasning af halvfjerdsernes arbejdsmarkedspolitik (Koch-Nielsen og Ploug 1993:17).
Adgangen til dagpenge blev indskrænket (Lind 1996). Den ledige arbejdsstyrke var ikke længere fuldt forsikret, dele af den hørte nu under sociallovgivningen. Aktivering i form af arbejdstilbud (ATB) fortsatte og blev udvidet med en uddannelsesdel (UTB). Effekten af indsatsen var primært en sortering af de ledige i stærke, som efterfølgende blev beskæftiget, og svage, som ikke fandt beskæftigelse. En årsag til dette var blandt andet, at arbejdsformidlingerne ikke formåede at nå ud til de svageste grupper med tilbudene (Thaulow og Anker 1992:29-33).
Den indre mobilitet i arbejdsmarkedet var lille, og marginaliseringen blev derfor stor. Samtidig blev tilgængeligheden til arbejdsmarkedet mindre, faren for eksklusion større. Som Olaf Ingerslev og Lisbeth Pedersen skriver i deres rapport over en undersøgelse af marginaliseringen i 1990-1994: ”Den mest stabile gruppe er de permanent offentligt forsørgede” (1996:15).
4.2.4 Strukturproblemer og flaskehalse
At arbejdsløsheden ikke var ligeligt fordelt på alle fagområder, og at der var en forskel i uddannelsesniveau og i alder blev mere og mere tydeligt i løbet af firserne. Samtidig tog højtuddannede lavtuddannet arbejde (gøgeungeeffekten).
Man begyndte at tale om en strukturarbejdsløshed. En arbejdsløshed der ikke var konjunkturbestemt. (Zeuthen-udvalget 1992: 8). Konsekvensen var at en stor arbejdsløshed sameksisterede med flaskehalse på arbejdsmarkedet.
Der var altså to problemer, som begge mentes at kunne løses ved øget uddannelse: det var de dårligst uddannede, der var arbejdsløse, og erhvervslivet manglende kvalificeret veluddannet arbejdskraft.
Uddannelsestilbud blev en del af aktiveringen i 1988. Der var to former. Den ene var et frivillig uddannelsesforløb i op til 2 år med uddannelsesydelse på niveau med fulde dagpenge. Halvdelen af deltagerne på var forsørgere, som gennem ordningen fik den økonomiske mulighed for at videreuddanne sig (Koch-Nielsen og Ploug 1993:22). Ulempen var at det ofte var SU-berettigede uddannelser og derfor medvirkede det til en økonomisk skævvridning på uddannelsesinstitutionerne.
Den anden form for uddannelsestilbud var de kortere arbejdsmarkedsudannelser. Beskæftigelseseffekten af disse var ikke så stor. For det første var de for korte, for det andet var de ikke målrettede nok (Thaulow og Anker 1992:30-31).
4.2.5 Samfundsøkonomi og politikkens legitimitet
Udgifterne affødt af arbejdsløsheden og arbejdsløsheden selv steg på nær et par få år støt gennem firserne. Efterhånden truede det velfærdsstaten legitimitet både over for en kulsejlet økonomi i en verdensomspændende lavkonjunktur, men også overfor de arbejdsløse, som ikke kom i arbejde og følte sig mere og mere marginaliserede.
Men havde man regnet med, at arbejdsmarkedspolitikken kunne løse arbejdsløshedsproblemerne? Inger Koch-Nielsen og Niels Ploug skriver i deres retrospektive essay om den danske arbejdsmarkedspolitik:
As regard expectations, nobody could reasonable expect the (…) measures alone to solve the problem on unemployment; on the other hand, the justification for continuing to expend public funds on these measures is a belief that they do have an effect (1993:18).
De konkluderer endvidere, at ingen af tiltagene indtil videre har haft afgørende effekt på arbejdsløsheden. Den største (og måske vigtigste) effekt har været at ”røre rundt i gryden”, så det ikke er de samme, der sidder yderst ude i marginaliseringen (1993:18-19). En vurdering, der ligner Zeuthen-udvalgets konklusioner året før (se næste afsnit), men som hos Koch-Nielsen og Ploug resulterer i følgende exit:
”it may well be feared that the present policies, founded on principles of solidarity, will come to grief” (1993:15).
4.2.6 Sammenfatning
I begyndelsen af halvfemserne står arbejdsmarkedspolitikken ved et vadested. Arbejdsløsheden er erkendt permanent og er samtidig en af de alvorligste faktorer i den danske økonomi. Strukturarbejdsløsheden fastholder både den enkelte i ledighed og truer erhvervslivets konkurrenceevne.
Arbejdsmarkedspolitikken har koncentreret sig om at forsørge de ledige og ”røre rundt i gryden”, og som sådan har den fungeret godt. Men som styringsinstrument har den ikke gjort nytte, hvilket muligvis heller ikke har været hensigten.
5 Arbejdsmarkedsreformerne
I det følgende præsenteres først Zeuthen-udvalgets konklusioner og anbefalinger. Dernæst præsenteres arbejdsmarkedsreformens formål og indhold med udgangspunkt i regeringens folder: Arbejdsmarkedspolitikken under forandring.
5.1 Zeuthen-udvalget (udredningsudvalget)
Den 3. december 1991 besluttede samtlige folketingets partier at igangsætte et udredningsarbejde om strukturproblemerne på arbejdsmarkedet. Der blev samtidig nedsat en politisk følgegruppe (Zeuthen-udvalget), som igangsatte udvalgsarbejdet den 22. januar 1992. Udvalget skulle vurdere de gældende ordninger og komme med forslag til en gennemgribende strukturreformering af policyområdet. Udvalget konkluderer bl.a. at:
”Forsøgene på at bekæmpe ledigheden ved øget offentlig beskæftigelse, ved reduktion af arbejdsudbudet eller ved lovreguleret indkomstpolitik [har] alle været problematiske, især hvad angår de mere langsigtede påvirkninger af ledigheden (1992:7).”
og giver senere følgende anbefaling til en fremtidig arbejdsmarkedspolitik:
”Det overordnede mål for aktivering må være at skabe bedre ligevægt mellem udbudet af og efterspørgslen efter arbejdskraft, så flest mulige ledige bliver i stand til at finde varig beskæftigelse på normale vilkår. Det er derfor vigtigt, at indsatsen med aktivering øger de lediges produktivitet og arbejdsevne. Hvis dette mål om opkvalificering gennem aktivering realiseres, vil de lediges konkurrenceevne på arbejdsmarkedet styrkes. Det vil kunne reducere den strukturelle ledighed (1992:9).”
Fokus flyttes fra den enkelte ledige til det erhvervsliv, som den ledige skal beskæftiges i. På sin vis det samme fokus som den tidligere regering havde som afsæt for midtfirsernes arbejdsmarkedspolitik. Dog var det med helt andre virkemidler i.e. en policy som er rettet mod den ledige og ikke mod erhvervslivet.
Denne gang kom anbefalingen og forslagene til handling som resultatet af et systematisk analysearbejde, hvor et ekspertudvalg havde gennemlyst fortiden og efterfølgende undersøgt nutidens og fremtidens alternativer: ”Arbejdsmarkeds-reformen blev i 1994 gennemført på baggrund af et omfattende analysearbejde foretaget af bl.a. Zeuthen-udvalget i 1992” (Arbejdsministeriet 1996:9).
I det næste afsnit gennemgås reformens mål og midler.
5.2 Arbejdsmarkedet under forvandling
Regeringen præciserer selv tre hovedformål med arbejdsmarkedspolitikken i hæftet Arbejdsmarkedet under forvandling (Arbejdsministeriet 1993:8-9).
- Reducere strukturledigheden
- Aktivere de lediges jobsøgning
- Undgå marginalisering pga. længere tids ledighed.
Det sidste understreges siden som et af de allervigtigste formål med arbejdsmarkeds-politikken, ligesom det afsluttende understreges, at opstramningerne er målrettede mod de, der har svært ved at fastholde en stabil tilknytning til arbejdsmarkedet (Arbejdsministeriet 1996: 33,43-44).
I det følgende gennemgås de dele af arbejdsmarkedsreformen, som har haft indflydelse på de lediges inklusion/eksklusion på arbejdsmarkedet. Orlovsordninger, rotationsordninger, særlige flaskehalsindsatser og lignende berøres ikke. (Tallene i parentes angiver sidetal fra ovennævnte hæfte).
5.2.1 Genoptjening af dagpengeret
Retten til at genoptjene dagpengeret i aktiveringstilbud afskaffes. Erfaringer viste, at aktiveringen kom til at handle om det forkerte – at opretholde rettigheder i dagpengesystemet i stedet for at vende tilbage til ordinært job (9). Samtidig er beskæftigelseskravet ved genoptjening af dagpengeret blevet skærpet (12).
5.2.2 Arbejdsformidlingerne
Arbejdsformidlingerne har skiftet rolle. Hvor de tidligere rådgav især de svageste i ledighedsgruppen (Thaulow 1992:14), skal arbejdsformidlingerne efter 1994 repræsentere arbejdsmarkedets behov. Det medfører, at AF har en dobbelt rolle, idet man på en gang skal yde service overfor de ledige og samtidig varetage generelle samfundsmæssige interesser. (15)
5.2.3 Decentralisering
Planlægning af aktiveringsindsatsen lægges ud til nyoprettede regionale arbejdsmarkedsråd, som er korporativt sammensat af lokale repræsentanter for lønmodtagere, private arbejdsgivere og kommuner (14).
5.2.4 Aktivering
Aktiveringen er blevet intensiveret og fremrykket i dagpengeperioden og er mere fokuseret på uddannelse end jobtræning. Aktiveringen skal tage udgangspunkt i den enkelte lediges behov og muligheder på det lokale arbejdsmarked (10).
5.2.5 Ret, pligt og rådighed
Ret- og pligtprincippet i arbejdsmarkedspolitikken forstærkes (24). Unge under 25 har ret og pligt til aktivering i mindst 18 måneder til halvdelen af maksimal dagpengesats (25). Ledige har ret og pligt til at afbryde uddannelse, hvis der opstår en jobmulighed. Reelt kan ledige, når systemet i 1999 er fuldt indfaset, kun gå passivt ledige i maksimalt 2 år, hvorefter der er ret og pligt til aktivering i tre år (22). (Efter finanslovsforliget for 1999 er det et plus tre år).
6 Diskussion
I dette afsnit diskuteres først arbejdsmarkedsreformens mål og midler i forhold til de konstaterede effekter. Herunder forsøges at give en forklaring på at regeringens tredje formål ikke er blevet opfyldt med de benyttede midler. Dernæst diskuteres og skiftet i rationale, fokus og problemsyn.
Arbejdsmarkedsreformens betydning for marginalisering og eksklusion behandles efterfølgende, hvor det konkluderes, at arbejdsmarkedet fortsat er blevet mere mobilt for de stærkeste og fortsat mere eksklusivt for de svageste. Afslutningsvis diskuteres konsekvenserne for samfundsintegrationen.
Udgangspunktet for afsnittet er, at arbejdsmarkedet er blevet mere integrerende og aktiverende, men samtidig mindre tilgængeligt i.e. mere eksklusivt; at skiftet i arbejdsmarkedspolitikken er et skift i incitamentstruktur, og at arbejdsmarkeds-politikken benyttes som fiskalt instrument.
6.1 Mål og midler i reformen
Det er muligvis problematisk at vurdere reformens effekt så kort tid efter dens ikrafttrædelse. Flere professionelle har dog udgivet rapporter og skrevet artikler om emnet. Herunder Klaus Langager fra Socialforksningsinstituttet og Henrik Hoffmann fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd. Dette afsnit hviler på deres konklusioner.
Strukturarbejdsløsheden er faldet, og de ledige er mere aktivt jobsøgende (Langager 1997b; Hofmann 1997). Således har arbejdsmarkedspolitikken opfyldt sine to førstnævnte formål. Det sidste formål, som siden understreges som det vigtigste, nemlig at målrette indsatsen mod de, der har særlig svært ved at fastholde tilknytningen til arbejdsmarkedet, er derimod ikke opnået; udstødningen er stigende (Hoffmann 1997).
Det væsentlige i denne opgave er, at undersøge hvorfor de anvendte midler og metoder ikke har kunnet stoppe udstødningen fra arbejdsmarkedet mere end at undersøge hvorfor de to første mål er lykkedes.
I arbejdsmarkedsreformerne er ikke taget radikalt nye metoder i anvendelse. Aktivering i form af uddannelse og jobtilbud er stadig hovedhjørnestenene. Flere rapporter om disse midler og metoder har konkluderet, at de ikke opfanger de svageste i ledighedsgruppen. De opfanger kun de ressourcestærke ledige (Thaulow og Anker 1993; Koch-Nielsen og Ploug 1993). Formanden for A-kassernes Samvirke citerer i en kronik i Aktuelt den 9. juli 1998 SFI for at have konkluderet, at 71% af de svageste ledige har været i aktivering, uden at de af den grund er kommet ud af ledigheden. Eller som Mogens Lykketoft udtaler i Information den 5. april 1997: ”Det er pr. definition de mennesker, der har lettest ved at gribe arbejdet, der har fået det”. Så en årsag til at målet ikke har kunnet nås, kan være at der endnu ikke er fundet de rette metoder.
Et andet problem med aktivering i jobtilbud er, at aktiveringen i sig selv kun honorerer to af arbejdets fire sider (jf. afsnittet om arbejdsbegrebet); nemlig de disciplinære og økonomiske aspekter. Som aktiveret uden overenskomst og uden ret til overtidsbetaling etc. har den ledige ikke mulighed for ligeværdig socialisering. Det vil sige, at den ledige i aktivering fastholdes i en yderposition i forhold til de almindeligt ansatte.
Når aktivering samtidig sigtes mod at udfylde 75% af dagpengeperioden, bliver det fatalt i de tilfælde, hvor den ledige ikke formår at finde beskæftigelse på det konventionelle arbejdsmarked.
Da man netop vil kunne forvente, at det er de, der har sværest ved at ”få en fast tilknytning til arbejdsmarkedet”, som ikke vil kunne finde fast normal beskæftigelse, opnår reformen faktisk den modsatte effekt af det manifest tilsigtede, nemlig at de svageste ledige opgiver og udstødes.
Så en anden årsag til at målet ikke har kunnet nås, kan være at arbejdsmarkedet er blevet så eksklusivt, at de svageste ganske enkelt falder fra.
6.2 Ændring i rationaler, fokus og problemsyn
Med fjernelse af den frivillige uddannelsesordning og dagpengeoptjeningen i aktiveringstilbud, halvering af dagpengene for arbejdsløse under 25 i uddannelsestilbud, nedsættelse af dagpengeperioden, og styrkelse af rådighedspligten og ret og pligtprincippet (Arbejdsministeriet 1996) er der sket et skift i arbejdsmarkedspolitikkens incitamentstruktur og rationale. Incitamentet er skiftet fra mulighed for dagpenge og uddannelsesydelse etc., hvis den ledige gennemførte et forløb, til fjernelse af dagpenge, uddannelsesydelse etc., hvis man ikke gennemfører et forløb. Eller sagt populært er skiftet fra gulerod til pisk.
I 1993 skrev regeringen, at den kommende reform skulle forbedre de lediges vilkår (Regeringen 1993:10). I 1996 skriver regeringen, at ”der i fremtiden ligger en stor opgave i at tilpasse de arbejdsmarkedspolitiske instrumenter, så det sikres, at arbejdsmarkedet fungerer så godt som muligt (Arbejdsministeriet 1996:27).
Med Arbejdsmarkedsreformerne i 1994 og 1996 er der ligeledes sket et skift i arbejdsmarkedspolitikkens problemsyn. Hvor halvfjerdsernes og til dels firsernes politik søgte at fjerne de værste følger af arbejdsløsheden fra den enkelte ledige, er halvfemsernes politik at tilpasse gruppen af ledige til arbejdsmarkedets behov, så vi undgår at strukturarbejdsløsheden skaber inflation pga. flaskehalse (Koch-Nielsen og Ploug 1993:16-19; Arbejdsmin. 1996:3-12).
6.3 Marginalisering og eksklusion
Det arbejdsmarked, som i starten defineredes til at være arbejdsgiverne på den ene side og den forsikrede og beskæftigede del af arbejdsstyrken på den anden, indsnævres for arbejdsstyrkens vedkommende. Grænsen for eksklusion var 7 år i 1994, 5 år i 1996 og 4 år i 1999.
De, der ikke finder arbejde inden 12 måneder, aktiveres i de efterfølgende tre år. Med endnu en henvisning til afsnittet om arbejdsbegrebet kan det konstateres, at de aktiverede dermed fastlåses lige præcis på den fatale grænse mellem inklusion og integration. Inklusion fordi de indgår i arbejdsstyrken, eksklusion fordi de kun er lige ved og næsten. Skiftet i arbejdsmarkedspolitikken har følgelig ikke ændret ved den kurs, som blev lagt i 1979. Arbejdsmarkedet bliver fortsat mere eksklusivt for de svageste ledige. De stærkeste drager god nytte af reformerne, mens de svageste må vente på at der oprettes ”mange titusinder af skånejobs over de næste år”[3].
Skiftet fra halvfjerdsernes inklusion af alle via aktivering, til halvfemsernes eksklusion af de svageste, viser sig også ved lov om aktiv socialpolitik som trådte i kraft pr. 1. juli 1998. Af § 8 fremgår det, at visitationen fremover skal differentiere mellem de, der kun har brug for aktivering, og de, der er reelle sociale tilfælde. Sociallovgivningen er blevet tilpasset til at modtage alle de, der ekskluderes af det beskæftigede og forsikrede arbejdsmarked.
Derfor er socialministeren ude hos erhvervslivet, for at overbevise dem om deres sociale ansvar. I radioavisen den 3. december 1998 siger hun, at det er vigtigt, at de svage ikke udstødes fra arbejdsmarkedet, og at det må erhvervslivet hjælpe med til at sikre imod.
6.4 Samfundsintegrationen
Konsekvensen bliver at en stor gruppe fastholdes udenfor arbejdsmarkedet. Det er regeringen ikke uvidende om. Finansminister Mogens Lykketoft erkender således i Information den 12. september 1998, at man ikke kan komme længere ned end 725.000 på passiv forsørgelse i 2005.
Med andre ord skal vi affinde os med, at 725.000 ikke tager del i den mest integrerende institution i det moderne samfund.
Jørgen Goul Andersen konkluderer i en undersøgelse fra 1996, at velfærdssamfundet formår at stå for den sociale og samfundsmæssige integration af de ledige, som arbejdet medfører for de beskæftigede (1996:31-32). Men Jørgen Goul Andersens undersøgelse er baseret på de forsikrede ledige. Som han skriver: ”adgangen til at opnå dagpengeret har været meget åben, og risikoen for ufrivilligt at miste retten har været så begrænset, at man har talt om et ”borgerlønslignende system”” (1996:11). Undersøgelsen omhandler således ikke de 725.000 på passiv forsørgelse.
Når Dansk Statistik kan konstatere at en langtidsledig mand har en væsentlig overdødelighed (1996:14), når Dansk Institut for Klinisk Epidemiologi skriver:
”…der er sket en polarisering i det danske samfund, således at 80% at befolkninger har gode levekår og helbredsforhold, medens 20% er socialt og helbredsmæssigt marginaliserede” (DIKE 1997:43),
så er der stærke indikationer for, at velfærdssamfundet ikke har instrumenter, der kan hamle op med det at have et arbejde, når det gælder integration i samfundet.
6.5 Sammenfatning
Af regeringens tre formål: nedsættelse af strukturarbejdsløsheden, aktivering af de ledige og nedsættelse af marginaliseringen er de to første opnået og det tredje delvist. Det tredje kun delvist fordi nok er marginaliseringen faldet, men det er det sket på bekostning af de svageste ledige. Rationalet i arbejdsmarkedspolitikken er skiftet fra økonomisk incitament ved gulerod, til økonomisk incitament ved pisk. Fokus er skiftet fra de lediges behov til erhvervslivets behov.
Resultatet er, at de stærkeste integreres des mere og de svageste des mindre. Konsekvensen er 725.000 arbejdsmarkedsmæssigt marginaliserede, med en væsentlig højere risiko for samfundsmæssig eksklusion.
7 Konklusion
7.1 Sammenfatning
Ved indgangen til halvfemserne står arbejdsmarkedspolitikken ved et vadested. Opgaven har været at ”røre rundt i gryden”, og den er som sådan løst. Men samtidig er arbejdsløsheden blevet et voldsomt problem for hele samfundet; økonomisk som demokratisk. Den hidtil førte politik har ikke kunnet løse disse problemer.
Der er behov for et skift i arbejdsmarkedspolitikken og med afsæt i Zeuthen-udvalgets konklusioner vedtages den første arbejdsmarkedsreform med virkning fra 1. januar 1994.
Af regeringens tre formål: nedsættelse af strukturarbejdsløsheden, aktivering af de ledige og nedsættelse af marginaliseringen er de to første opnået og det tredje delvist. Kun delvist fordi nok er marginaliseringen faldet, men det er det sket på bekostning af de svageste ledige
Ved indgangen til det 2100 århundrede integreres de stærkeste mere og mere, de svageste mindre og mindre. Faldet i antallet af marginaliserede indikerer, at arbejdsmarkedet er blevet mere integrerende og aktiverende. Stigningen i permanent forsørgede indikerer, at systemet er blevet mindre tilgængeligt i.e. mere eksklusivt.
Arbejdsmarkedspolitikken skift er et skift i incitamentstruktur og rationale. Arbejdsmarkedspolitikken er blevet et fiskalt instrument efter i mange år at have været en social serviceordning.
7.2 Perspektivering
Er arbejdsmarkedspolitikken da mislykket? Økonomisk set må svaret blive et nej. Det er lykkedes at nedbringe strukturarbejdsløsheden og undgå de værste flaskehalse. Samtidig taler meget for, at en mellemgruppe blandt de ledige, de, der var på nippet til at passiviseres, har haft godt af en mere indpiskende policy. Arbejdsløsheden er jo rent faktisk faldet og ligeså marginaliseringen.
Bagsiden af medaljen er som flere gange nævnt at en stor gruppe ikke kan leve op til det nye arbejdsmarked, ganske simpelt ikke magter det. 725.000 passive er tilsyneladende den nødvendige omkostning ved et konkurrencedygtigt arbejdsmarked.
8 Litteraturoversigt
Andersen, Jørgen Goul 1996: Velfærdssystem, marginalisering og medborgerskab, Dansk Sociologi. København.
Christoffersen, Mogens Nygaard 1995: Sandsynlige sociale konsekvenser af arbejdsløshed, SFI 95:4, København.
Dansk Statistik 1996: Statistisk tiårsoversigt 1996, DS, København.
Dansk Institut for Klinisk Epidemiologi 1996: Beretning 1992-1996, DIKE København.
Dansk Institut for Klinisk Epidemiologi 1997: Beretning 1997, DIKE København.
Dhyrbye, Jonas Kold 1997: Arbejdsmarkedssystemer i Europa, i Kooperationen nr. 4 1997 pp. 16-17, København.
Haxthausen, Tørk 1998: Arbejde adler, kommentar i Information 190998.
Hoffmann, Henrik 1997: Myter og fakta om antallet af marginaliserede, i AE nyt nr. 1 1997, pp 4-7, København.
Jastrup, Morten 1998: Trekvart million passive er ok, interview med Lykketoft i Information 120998.
Kaspersen, Morten 1998: Fremtidens indsats for de svage ledige, kronik i Aktuelt 090798, København.
Koch-Nielsen, Inger og Ploug, Niels 1993: Welfare, SFI f.u.8 København.
Langager, Klaus 1997a: Positiv effekt af indsatsen for de ledige, i Social Forskning nr. 3, 1997, pp. 10-11, København.
Langager, Klaus 1997b: Indsatsen overfor de forsikrede ledige, SFI 97:20, København.
Lind, Jens 1996: Aktivering af de arbejdsløse i arbejdsmarkedssystemet – en historisk oversigt, i Salt nr. 2 1996, pp. 11-13, Århus.
Møller, Iver Hornemann 1995a: Labour market marginality in North-West Europe, CID København.
Møller, Iver Hornemann 1995b: Some Emperical and Theoretical Perspectives on Labour Market Marginalisation, pp 114-146 in Mortensen, Nils (ed.): Social integration and marginalisation, Samfundslitteratur, København.
Mørkeberg, Henrik 1985: Sociale og helbredsmæssige konsekvenser af arbejdsløshed, SFI 147, København.
Petersen, Rasmus Helveg 1997: Lykketoft: Vi mangler stadig det sværeste, interview med Mogens Lykketoft i Information 050497, København.
Rantakeisu, U. 1997: Unemployment, shame and ill health – an exploratory study, in Scandinavian Journal of Social Welfare 1997 no. 6 pp 13-23. Munksgaard, Copenhagen.
Regeringen 1993: Ny kurs mod bedre tider – sammendrag.
Thaulow, Ivan og Anker, Niels 1992: Hvordan virker indsatsen for de ledige?, SFI 92:1, København.
Wilson, William, J. 1996: The poorest of the urban poor: race, class and social isolation in America’s inner-city ghettoes, pp 223-248 in M. Bulmer & A.M. Rees (eds.), Citizenship Today, University of California Press, London.
Zeuthen-udvalget 1992: Bilag til: Rapport om arbejdsmarkedets strukturproblemer Del 1, Finansministeriet, København.
[1] Citeret efter Tørk Haxthausen i Dagbladet Information 19. september 1998.
[2] og til dels de beskæftigede, som jo kan gå hen og blive ledige
[3] Finansminister Mogens Lykketoft i Information den 5. april 1997.